"依法必须招标"范围全解析——16号令+843号文实操指南

搞招投标的人，最怕一件事：该招的没招。

后果是什么？《招标投标法》第四十九条写得明明白白——责令改正，可以处项目合同金额千分之五以上千分之十以下的罚款。一个亿的项目，罚款就是50万到100万。

但"该不该招"这件事，恰恰是日常工作中最容易出争议的地方。

一个问题

某工程房建项目使用民营资金760万元，上级财政配套拨款230万元，两项资金合并立项总额达990万元。项目负责人将230万元财政配套资金用于修建房建施工标段一，并对该部分工程进行了公开招标；而对于剩余700万元的房建施工标段二，因认为使用的是民营资金，便直接委托给了一家施工单位实施。

该行为是否合法呢？

答案藏在一组文件里。但要真正搞明白，得从头说起。

第一步：看《招标投标法》第3条——三层过滤的第一层

《招标投标法》第三条是判断"是否必须招标"的总纲。它划定了三类项目：

在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：

（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；

（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；

（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。

注意两个关键词："工程建设项目"和"包括……勘察、设计、施工、监理以及……重要设备、材料等的采购"。也就是说，不仅施工要招标，勘察设计监理和重要货物采购，只要达到标准，都要招。

但《招标投标法》第3条只给了方向，没有给具体标准。什么算"大型"？多少钱算"必须"？这些交给了国务院发展改革部门来定。

于是就引出了两个核心文件。

第二步：看16号令——规模标准的核心标尺

2018年3月30日，国家发改委发布第16号令——《必须招标的工程项目规定》，自2018年6月1日起施行，同时废止了运行18年的原国家计委3号令。

这是目前判断"依法必须招标"最核心的文件。它做了两件事：

第一件事：明确哪类项目"入围"

16号令第二条——国有资金项目：

满足以下两个条件的，属于必须招标范围：

• 使用预算资金 200万元人民币以上，并且该资金占投资额 10%以上；
• 或者，使用国有企业事业单位资金，且该资金占控股或者主导地位。

注意：第二条里有两个情形是"或"的关系。一个是"预算资金200万+占比10%以上"，一个是"国企资金控股或主导"。满足其一即可。

16号令第三条——国际贷款项目：

使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。这一类比较明确，不展开。

16号令第四条——兜底条款：

不属于第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围由国务院发展改革部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。

这就引出了843号文。

第二件事：明确达到什么"规模"才必须招标

这是16号令最核心的第五条：

三个数字，记住就行：施工400，货物200，服务100。

另外，第五条第二款还有一个"合并计算"条款：

同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。

这句话很重要。意思是说，你不能把一个项目拆成几个小标来规避招标。比如一个项目施工标段一350万、施工标段二80万，分开看都没到标准，但合并起来430万，就必须招标。

第三步：看843号文——补齐"关系公共利益"这块拼图

16号令第四条规定，不属于国有资金和国际贷款项目的大型基础设施和公用事业项目，需要另外规定范围。

843号文（《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》，发改法规规〔2018〕843号）就是干这个的。它规定了五大类：

1. 能源类：煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目
2. 交通类：铁路、公路、管道、水运，以及公共航空和A1级通用机场等交通运输基础设施项目
3. 通信类：电信枢纽、通信信息网络等通信基础设施项目
4. 水利类：防洪、灌溉、排涝、引（供）水等水利基础设施项目
5. 城建类：城市轨道交通等城建项目

特别提醒：对于"招采研习社"关注的房屋建筑和市政基础设施工程领域，843号文所列事项中“等” 均为煞尾功能，属于穷尽式列举；文件未列明的项目，不得强制纳入依法必须招标范围。但具体范围建议结合当地公共资源交易监管部门的口径来把握。

第四步：别忘了——房建和市政领域还有专门规定

《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》（住建部令第89号，经2018年、2019年两次修改）第二条明确：

依法必须进行招标的房屋建筑和市政基础设施工程，其施工招标投标活动，适用本办法。

这个办法对房建市政工程的招标条件、程序、评标等有更细化的规定。它是在16号令和843号文基础上，对特定行业的具体规范。

关系可以这样理解：

招标投标法（法律）
    ↓
16号令 + 843号文（行政法规级别，定范围和规模）
    ↓
房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法（部门规章，定行业操作细则）
    ↓
各省市配套实施细则

四步判断法：一个项目的"必招测试"

回到开头的问题：990万的混合资金房建项目，要不要招标？

第一步：看项目类型。 是否属于必须招标的基础设施和公用事业项目范围。→ 不属于。

第二步：看资金来源。 使用了财政预算资金 → 进入16号令第二条判断。200万以上且占比10%以上？ → 入围。

第三步：看规模标准。 房建施工标段二施工单项合同估算价700万 → 超过400万。

第四步：看合并计算。 房建施工标段一230万未超过400万 → 但技术上可以与标段二合并→计算合并总价为930万超过400万 → 因此两个标段均强制招标。

这就是答案。

当然，不强制招标不等于不能招标。采购人可以根据内控制度和项目管理需要，自愿选择招标方式。而且如果适用政府采购法的，还要按政府采购程序来。

三个常见"坑"

坑一：把"设计总包"拆开发包

根据《建筑工程设计招标投标管理办法》第八条 "招标人一般应当将建筑工程的方案设计、初步设计和施工图设计一并招标。确需另行选择设计单位承担初步设计、施工图设 计的，应当在招标公告或者投标邀请书中明确。" 因此项目的设计招标一般应按照总价是否超过100万判断是否必须招标。实践中，经常会有招标人将方案设计、初步设计、施工图设计分开招标、分开计算。

坑二：以为"混合资金分开计算"——忽略了"项目"前提

开头案例所讲的正是这一类误区。对于财政资金与民营资本共同用于同一项目的情形，应当对全部资金进行招标，发包时应当把整个项目作为一个整体进行招标，不能分割成财政资金部分和民营资本部分，只对其中财政资金进行招标。因为项目整体属于依法必须招标的项目，对其中一部分进行招标，并不能免除对另一部分进行招标的义务。

坑三：把EPC项目简单套用施工标准

工程总承包（EPC）项目包含设计、采购、施工。16号令没有单独规定EPC的规模标准。根据国家发改委的官方答复，EPC项目应按其包含的勘察、设计、施工、货物等内容，分别对照相应标准来判断，任意一部分达到了依法必须招标的规模，则整个EPC都必须招标。

小结：一张表搞定

四步走完，答案自明。

写在最后

16号令和843号文已经施行7年多了。但在实务中，"该不该招标"的争议几乎每天都在发生。很多争议的根源，不是法规不清楚，而是对"范围+规模"两步判断法的理解不统一。

这篇文章梳理了一个"四步判断法"，下次遇到类似问题，不妨对着走一遍。

免责声明：本文基于现行有效的法律法规进行梳理，仅供学习交流，不构成法律意见。具体项目判断请结合实际情况并咨询专业律师或行政主管部门。

数据来源：

• 《中华人民共和国招标投标法》（2017年修正）
• 《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2019年修正）
• 《必须招标的工程项目规定》（国家发改委第16号令，2018年）
• 《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号）
• 《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》（住建部令第89号）
• 《关于进一步做好〈必须招标的工程项目规定〉和〈必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定〉实施工作的通知》（发改办法规〔2020〕770号）