审计剑指工程招投标：七大问题及建议措施
招投标的本质是一种市场交易行为，它的属性是竞争，核心是公平正义。尽管招投标环节对工程投资的直接影响在该阶段不明显，但潜在的问题往往会潜伏至工程变更、竣工验收及结算阶段暴露出来，通过调查研究并总结近年来部分招投标案例可以将其大致归纳为如下七个方面的问题。一、明招暗定、肢解项目招标。根据相关规范对对必须招标的工程项目的要求，同一项目中可以合并进行且合同估算价合计达到规定标准的，必须招标。用以约束通过划分标段规避招标的行为，为了避免违反此项规定，招标单位往往并非通过划分标段来规避招标，而是规避在此过程中的竞争。事实上，根据相关条例约定，可以将其行为认定为因不存在实质竞争而属于中标无效的情形。二、打转包“擦边球”。经调查研究发现，多数项目存在打转包“擦边球”的现象，主要表现为中标单位并非直接转包，实际施工工作虽已由其转包给另一施工单位，但其表面仍进行一定的管理工作，且工程款拨付仍经过中标单位账户，如此便衍生出一种新的利益链条。三、招标文件编写不规范。国家相关部门针对招投标项目的内容和性质，提供了一系列标准文件口，且未要求强制使用，其初衷是通过预留空间以赋予评标委员会一定的由裁量权，从而在保证公正性的前提下保证一定灵活性，但由此却也可能受编制人员水平限制导致招标文件编写不规范的问题，从而给投标单位以可趁之机。四、不平衡报价。不平衡报价从本质上属于投标单位的一种报价策略，且其并不违反相关法律法规，但此类现象往往可以反映工程量清单中存在的变更风险。因为投标价是中标单位与其他投标单位的竞争过程中，迫于压力对利润空间进行压缩之后的产物，而变更内容一般采用市场价格而不需招标，通过变更的形式可以释放部分因竞争而压缩的利润，从而争取更多利益。五、招标计价条件不完备。此类问题通常出现在工期紧张的“三边工程”中，工程项目边勘测、边设计、边施工，且往往因为招标条件不完备时便进行招投标工作而引致投标单位采取策略报价，最终在结算时造成争议。例如某大型实验室项目内共设计有12个设备基础，埋置深度超过建筑物独立承台基础1.8m，而基础间平面净距离仅为1.8m 左右。由于设备招标未结束，设备基础的具体位置无法确定，在工程施工总工期的压力下，需先对建筑物独立基础进行施工，待设备参数确定后，再行施工设备基础，由于两基础平面距离小于深度差，按规范要求，必须增加围护措施，造成了建设成本的增加。六、发包人要求不明确。根据相关规范约定，建设单位应根据招标项目的特点和需要编制工程总承包项目招标文件，其中应列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准等要求。而在采用工程总承包模式(EPC)时，大部分项目存在因招标时尚无施工图及准确的清单而导致招标文件中发包人要求不明确的情形，如此或将在后期施工及最终结算时造成较大争议及损失。七、投标单位间围标及串标。为谋取中标，部分投标单位可能会通过恶意不平衡报价、投标材料以次充好、抬高或降低投标报价等手段，极大地侵犯了招标方的权益，损害市场整体竞争的公平性。从审计的角度来看，前文所述的风险和问题并不少见刨除主观因素的影响，各类招投标事故仍屡见不鲜的背后往往揭示出相关职能部门在管理层面的不足及漏洞。一、事前论证不足，决策流程尚需完善。建设工程前期投资决策机制不科学合理，工程可行性研究不充分，投资估算不准确，未进行科学有效论证，某些项目招标前虽对相关事项进行了集体研究，但研究内容不全面，论证不到位，同时相关部门及归口部门职责不清，相关规则编制不全面、不具体、时效性不强、指导性不足，导致事后衍生一系列争议及问题。二、事中监管不严，业务能力亟待提高。某些建设单位通常受限于内部人员管理水平、人员业务能力及对相关法规的学习掌握程度，导致不能较快完成前期的审核准备工作并及时与新制度、新要求“无缝衔接”，而面临紧张工期.有限资金等压力，可能会出现因盲目提前招标而存在缺项漏项的情况，同时若监理单位和工程管理部门对变更及治商内容审核不够严格、缺乏控制，则将导致变更或治商增加，从而削弱投标报价对施工单位的约束力，为造价控制造成较大困难。三、事后总结不足，奖惩机制仍需明确。招标工作结束后，缺乏及时对招标管理工作进行有效的绩效评价。不能及时发现招投标过程中存在的问题，做到即知即改，并总结经验用以在后面的工作中裨补缺漏;对于事故的问责力度仍需加强，相关奖惩机制执行不力。一、加强材料审核。针对“肢解项目招标”等问题，审计工作可以按两步进行，第一步结合项目可行性研究报告、初步设计文件、施工图纸等，了解项目规模、投资额度，建设内容、相关技术要求等基本情况，进而明确该项目所需承包方资质等级、人员资格及相关技术参数等要求：第二步结合己获取的信息对招标文件中要求的资格条件、评分细则进行比对，针对其中特殊要求进行重点排查，对项目标段划分情况进行分析，判断其是否属于违规肢解项目招标的情况。针对“三边工程”等情况，审计部门应加强对招标项目的审核，根据现有资料判断其是否具有招标或施工条件，从根源上预防风险发生，同时可以建议招标采购管理部门加强与相关部门及单位的沟通协作，避免不必要的浪费。二、推行评定分离评标方式。为从一定程度上控制“转包擦边球”现象的发生，审计人员可以从招标文件入手，针对项目情况建议采取评定分离的评标方式，其核心在于将评标和定标两个阶段分离执行，即使某投标单位评标为第一位次，但通过定标环节仍可保留其它投标单位中标的可能性，以促进更公正、透明且高效的竞争过程。但招标单位对定标结果需注意提供严格合理的论证依据，以保证结果的公正性。三、确保招标文件权责清晰。为降低建设方风险，针对招标文件编写问题，审计人员应结合标准文本仔细审核招标文件条款，确保其内有明确的责任分配和规定的操作流程，以避免潜在的问题和漏洞。对于采用清单报价项目的招标文件，应强调清单提供的参考价值及其限制，明确在进行报价时应优先参考图纸而非清单中的数据，重点审核招标文件及合同中是否有如“甲方提供的工程量清单仅供参考”等描述。四、设置主要单价合理性指标。为减少不平衡报价的情形，审计人员可建议在评分细则价格因素中增加主要单价合理性和措施费报价指标。若在评标时发现不平衡报价情况下，则可以要求投标人在不变更投标总价的前提下，提供用于已标价工程量清单所列清单项目数量的工程数量计价及工程变更计价的合理修正单价。五、严格审核文件用词用语。针对此类情形，审计人员应及时发现项目无法明确发包人要求的条款，重点审核招标文件中是否针对无法明确的内容补充诸如“包括但不限于……”“包括没有明确列出但为了达到合同目的所应包含的……”等概括性描述语句以界定工作范围，规避建设方风险。六、应用大数据手段分析研判。针对围标及串标现象，结合当前需求，除去一些传统手段，审计及相关部门还可以运用大数据等技术手段中对本地招标投标市场进行分析研判，例如通过对照不同投标人的电子投标文件的数据储存设备序列号、CPU序列号和计算机网卡MAC地址等硬件信息以及计价软件加密锁编码的雷同程度，精准锁定重点监管对象，重点关注中标率异常低、不以中标为目的投标、涉嫌围标串标的“陪标专业户”，加强对涉嫌操纵投标或出借资质等不法行为导致中标率异常高的“标王”的防范。一、优化多级决策管理体系，加强采购流程精细化管理。对于大部分单位来说，招投标工作的制度建设尚未完善，因此相关单位应优化多级决策管理体系，将复杂的问题分析论证透彻后再进行集体决议，以保证集体决议工作的效率性、系统性、全面性。建立健全招投标管理体制机制、规范工作流程，加强采购流程精细化管理，明确招投标每个环节的操作流程和运转规则及项目部门的主体责任，保证招标采购工作有规可依，招投标工作人员应思路清晰、目标明确，保证采购清单及采购需求全面、详细且准确，同时建议招标前增加组织相关部门及专家针对招标文件的会签环节，以保证招标文件的质量及其后合同的顺利履行，达到降低或化解风险隐患的目的。根据相关条例可以了解到：“除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。”四多数单位的采购需求源自项目部门，该部门需明晰自身的主要职责，在采购前，务必对市场进行详尽考察，熟知采购项目的技术指标及合理市场价格范围。采购需求虽可参考借鉴，却不应盲目复制或带有偏向性地提出。制定采购需求时，必须遵循法律法规、政府采购相关制度的规定，同时兼顾在一定时期内的长远发展需求。在全面开展市场调研的基础上，采购部门需先进行严谨的论证工作，方可着手编制采购需求。建设工程招投标及政府采购管理审计工作要随审计体制改革不断向前推进，建立统一、多层次的而非单一化、局限性的审计制度体系，要不断深化细化，做到各类审计工程全覆盖，为基建管理者提供参考和决策依据。同时新形势下基建工程各类新规定层出不穷，对传统的招投标及政府采购管理审计方式提出了新的更高的要求，因此工作方法及制度体系必须与时俱进，不断拓展和完善相应内容，从而更好地反馈和服务于工程审计工作促进其更好发挥“免疫系统”作用。二、加强相关部门管理及监管力度，促进充分竞争。针对事中监管问题，首先应加强招标采购部门的管理力度及对投标单位的资格预审力度，完善细化招采流程，促进投标单位充分竞争，例如可在评标阶段增加项目经理答辩环节，并规定此部分表现参与综合评分，以提高招标流程的公正性和准确性;同时严格把控对采购项目的审核，明确管理和考核办法，加强对管理人员的业务培训工作，对招标代理机构严格监管并进行不定期考核。采购部门管理和监管到位，才能进一步保证流程合规合法，使招标及采购工作达到应有的效果。同时还应明确审计部门的监督责任，大多单位审计部门工作侧重于预算、结算阶段，其可能存在风险或监管盲区，为了加强监管质量、保障公平竞争，审计部门应进一步细化自身工作规程，加强内控建设，同时注重与纪检部门的联系，与之形成监督合力，铲除工程建设的腐败滋生土壤，全过程保障招投标工作顺利运转，营造风清气正、公开透明的招采环境。三、实行全过程绩效评价，完善问责机制。相关职能管理部门应及时对招标备案材料进行整理、归档，并对招标工作全过程进行绩效评价，具体表现为从发布招标公告，开标、评标、定标、发布中标公告、合同的签订及履行以及用户的反馈与评价等整个过程，用以促进招投标管理工作中问题的及时发现，以及经验方法的分析总结，同时使得管理人员对自身的工作水平产生更为客观的认识，有助于管理者找差距、补短板，提升个人素质及综合管理水平。没有问责就没有真安全，相关部门还应加强相关警示教育工作，完善并充分落实奖惩及问责机制，对于事故采取“零容忍”的态度，加强管理人员及领导干部的责任意识和担当意识，做到居安思危，以维护和保证招标采购工作的正常运行。同时，大数据技术和手段的应用越来越广泛，利用此手段能够监测到审计所需的每一个数据，实现招投标管理审计全覆盖，立足项目建设周期全过程的数据等进行综合分析，结合相关从业专家的深厚专业知识和经验，建设工程招投标及政府采购管理审计便可实现全覆盖与有重点相结合。因此，审计人员也应从审计实际出发，逐步建立新的适应大数据共享平台的审计模式，学习使用新的审计工具。案例应用
S市某单位A自成立以来，为满足单位发展及规模扩张需求，每年均向基础建设及日常修缮领域投入大量资金，为保障投资质量，单位内设有审计部、采购与招标管理部、基建部及后勤部等相关管理及监督部门，多年来基于各部门管理人员在各自岗位相关领域的不断探索及改革，已基本形成一套较为完善的工作制度及管理体系。招标文件备案前报送审计部门审核，审计部门对招标文件（含招标控制价及工程量清单）权责相关条款、关键条款用语及相关程序进行细致审核，及时出具书面审计意见并征求被审计部门意见，双方沟通讨论无异议后进行修正定稿。A 单位审计部近三年工程建设投资方面所取得成绩为例，详情如下：据 A 单位建设工程管理审计工作办法规定，达到单位集中采购限额标准（工程为50万元）的建设工程，由建设工程管理部门在招标控制价及招标文件编制、审核完成后及时送审。据统计，近三年来A单位审计部完成新进工程过程结算及修缮项目竣工结算审计项目共计278项，审计金额约 12.47亿元，其中招标控制价审计49项，涉及金额约6.25亿元，项目最终竣工结算得到的审减率可以看出，工程结算审减率呈现出逐年降低的良好趋势，这一变化充分表明，随着审计工作的深入推进，建设及施工单位的工程管理水平得到了显著提升，工程管理日益规范、精细，为单位的工程建设质量和效益提供了坚实保障，也为单位的可持续发展奠定了良好基础。综上所述，招投标管理审计面临的任务是如何有效识别和解决招投标以及项目管理中存在的各种问题，并保障工程项目的顺利实施。而管理审计的一个重要目的是观察新制度落实所产生的后果，并向主管部门披露该制度造成的影响，从而不断推进制度建设。因此审计工作不能只停留在起始阶段及表面工作，要从结算阶段发现问题，再向前倒推出招投标阶段的问题，据此提出审计意见或制度性建议，如此才能提高预算执行质效，推动制度体系不断完善，防范违纪违规行为，筑牢廉洁防线，促进招投标管理工作的规范运转。
